Совет Европы - Парламентская Ассамблея
Документ 8654
25 февраля 2000

Доклад Комитета по миграции, беженцам и демографии

Докладчик: Г-жа Рут-Габи Вермот-Манголд (Vermot-Mangold), Швейцария, Социалистическая группа

Неофициальный перевод с английского Никиты Иванова

Резюме

Ассамблея обеспокоена фактом наличия у большинства государств-членов Совета Европы иммиграционной политики, являющейся дискриминационной в отношении лесбиянок и геев.

Большинство государств не признают преследование за сексуальную ориентацию обоснованной причиной для предоставления убежища, и правила о воссоединении семей и социальных льготах обычно не применяются к однополым партнерствам. Ассамблее также известно, что большинство государств-членов не предоставляют права жительства иностранному партнеру в би-национальном партнерстве, что является серьезной проблемой для многих геев и лесбиянок.

Ассамблея считает, что гомосексуалы, имеющие вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку сексуальной ориентации, являются беженцами в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года, и предлагает разработать процедуры рассмотрения заявлений гомосексуалов, являющихся беженцами или партнерами в би-национальных отношениях.

Далее, Ассамблея призывает Комитет министров рассмотреть эти вопросы и создать европейскую систему документирования злоупотреблений в отношении гомосексуалов.

I. Проект рекомендации

1. Ассамблея напоминает и подтверждает свою Рекомендацию 924 (1981) о дискриминации против гомосексуалов, Рекомендацию 1236 (1994) о праве убежища, и Рекомендацию 1327 (1997) о защите и реализации прав беженцев и лиц, обращающихся за убежищем, в Европе. Ассамблея также ссылается на свою Рекомендацию ... (2000) о положении лесбиянок и геев в государствах-членах Совета Европы.
2. Ассамблея обеспокоена фактом наличия у большинства государств-членов Совета Европы иммиграционной политики, являющейся дискриминационной в отношении лесбиянок и геев. В частности, большинство государств не признают преследование за сексуальную ориентацию обоснованной причиной для предоставления убежища, и не предоставляют какого-либо права жительства иностранному партнеру в би-национальном партнерстве.
3. Кроме того, правила о воссоединении семей и социальных льготах обычно не применяются к однополым партнерствам.
4. Ассамблее известны документированные случаи преследования гомосексуалов в их родных странах, включая государства-члены Совета Европы.
5. Ассамблея считает, что гомосексуалы, имеющие вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку сексуальной ориентации, являются беженцами в соответствии со Статьей 1А (2) Конвенции о статусе беженцев 1951 года в силу принадлежности к определенной социальной группе и, следовательно, им должен быть предоставлен статус беженца. Современная практика некоторых государств-членов Совета Европы предоставлять им право проживания по гуманитарным соображениям является вредоносной для их прав человека и не может рассматриваться как удовлетворительное решение.
6. Более того, Ассамблее известно, что большинство государств-членов не предоставляют права жительства иностранному партнеру в би-национальном партнерстве, что является причиной значительных страданий многих лесбийских и геевских пар, которые вынуждены разделиться и жить в разных странах. Ассамблея полагает, что применимые к союзам правила иммиграции не должны проводить разделение между гомо- и гетеросексуальными партнерствами. Следовательно, доказательство партнерства, отличное от свидетельства от браке, должно быть допущено в качестве условия предоставления прав жительства для гомосексуальных пар.
7. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея рекомендует Комитету министров:
   1. поручить его соответствующим комитетам:
      1. провести обмен мнениями и опытом по этим вопросам;
      2. рассмотреть вопрос признания принадлежности гомосексуалов к определенной социальной группе в понимании Женевской конвенции 1951 года с целью обеспечения признания преследования по признаку сексуальной ориентации в качестве основания для предоставления убежища;
      3. разработать процедуры для гомосексуалов, являющихся беженцами или участниками би-национального партнерства;
      4. начать создание европейской системы сбора данных и документирования злоупотреблений в отношении гомосексуалов;
      5. обеспечить совместную работу и поддержку групп и ассоциаций, защищающих права человека гомосексуалов в отношении убежища и иммиграционной политики государств-членов Совета Европы.
   2. призвать государства-члены:
      1. пересмотреть процедуры и политику определения статуса с целью признания в качестве беженцев тех гомосексуалов, которых просят убежища в силу вполне обоснованного опасения стать жертвой преследований по основаниям, перечисленным в Женевской конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, относящегося к статусу беженцев;
      2. принять критерии и процедуры обращения с заявлениями гомосексуалов о предоставлении убежища;
      3. обеспечить органы, отвечающие за процедуру определения статуса беженца, информацией об общем положении в странах гражданской принадлежности заявителей, в частности, касающейся положения гомосексуалов и их возможного преследования государственными и негосударственными органами;
      4. пересмотреть политику в области социальных прав и помощи мигрантам с целью обеспечения одинакового отношения к гомо- и гетеросексуальным партнерствам и семьям;
      5. принять необходимые меры для обеспечения предоставления би-национальным лесбийским и геевским парам таких же прав жительства, как и би-национальным гетеросексуальным парам;
      6. способствовать созданию неправительственных организаций для помощи и защиты прав гомосексуальных беженцев, мигрантов и би-национальных пар;
      7. наладить более тесное сотрудничество с Комиссаром ООН по делам беженцев и национальными неправительственными организациями, поощрять расширение их сети и призвать их систематически обозревать соблюдение иммиграционных прав и прав убежища геев и лесбиянок;
      8. обеспечить обучение иммиграционных сотрудников, вступающих в контакт с лицам, обращающимися о предоставлении убежища, и би-национальными однополыми парами, в аспекте уделения внимания особой ситуации гомосексуалов и их партнеров.

II. Пояснительный меморандум г-жи Вермот-Манголд

Введение

1. Настоящий доклад является следствием обеспокоенности наличия в большинстве государств-членов Совета Европы юридических норм о статусе беженцев и об иммиграции, являющихся дискриминационными в отношении гомосексуалов и гомосексуальных пар. Кроме того, иммиграционная политика в отношении однополых пар отличается в разных странах. В настоящем докладе рассмотрено соответствующее законодательство и практика и сделаны рекомендации, имеющие целью рост уважения к правам гомосексуалов в области предоставления убежища и иммиграции.

2. Помимо иных источников, основой доклада послужили ответы на вопросник, разосланный соответствующим международным и неправительственным организациям в большинстве государств-членов. В докладе также учтены результаты слушаний о положении лесбиянок и геев в государствах-членах Совета Европы, организованные Подкомитетом по правам человека Комитета по правовым вопросам и правам человека 14 октября 1999 года, в которых участвовал Докладчик.

3. Предмет настоящего доклада не может быть рассмотрен без учета правового положения геев и лесбиянок в государствах-членах Совета Европы в целом. Этот вопрос подробно исследован в докладе, представленном Комитетом по правовым вопросам и правам человека. Во избежание повторений подготовка настоящего доклада была скоординирована с работой Докладчика в Комитете по правовым вопросам и правам человека.

4. Докладчик выражает свою признательность Международной ассоциации лесбиянок и геев (International Lesbian and Gay Association) за помощь в подготовке настоящего доклада.

Общий обзор ситуации

5. Все жители каждой страны являются ценными членами общества и имеют право полностью реализовать свой потенциал на благо общества, в котором они решили жить, включая область социальных и политических прав. Все жители любой европейской страны должны иметь гарантированное право на равное обращение, вне зависимости от того, являются ли они гражданами этой страны, и право на уважение их культурных традиций, стиля жизни и отношений. Они также должны иметь юридическую защиту против дискриминации по признаку расы, цвета кожи, религии, национального происхождения или сексуальной ориентации.

6. Беженцы должны иметь право обращения за убежищем в Европе на основании справедливой оценки их положения в соответствии с принципами, изложенными в международных договорах. Граждане разных стран, находящиеся в стабильных любовных отношениях, должны иметь право жить вместе со своими партнерами, вне зависимости от пола и семейного положения.

7. В Европе существуют насущная потребность признания преследования по признаку сексуальной ориентации в качестве обоснованной причины для предоставления убежища. Некоторые государства-члены Совета Европы (Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Латвия, Нидерланды, Норвегия, Финляндия и Швеция) прямо закрепили в своем законодательстве о предоставлении убежища или признали в судебной практике, что лесбиянки и мужчины-геи "принадлежат к определенной социальной группе", по терминологии Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, либо предоставляли убежище лесбиянкам и мужчинам-геям по "гуманитарным соображениям". В этом контексте, в понятие преследования включаются действия государственных и негосударственных органов, а также жестокий социальный остракизм и телесные повреждения, причиненные семьей и обществом.

8. Преследование по признаку сексуальной ориентации распространено очень широко и во многих странах оно не менее ужасно и вредоносно, чем преследование по признаку вероисповедания или политических убеждений. "Международная амнистия" (Amnesty International) считает заключенных, преследуемых лишь в силу их сексуальной ориентации, узниками совести с 1991 года, после десятилетия давления со стороны лесбиянок и геев изнутри и снаружи "Международной амнистии".

9. Иммиграционная политика в большинстве государств-членов явно дискриминационна по отношению к однополым парам. Такая политика причиняет огромные страдания лесбийским и геевских парам, находящимся под угрозой разделения и депортации партнера-негражданина. Лишь Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Исландия, Нидерланды, Норвегия, Финляндия и Швеция признают однополые отношения как основание для иммиграции.

10. Некоторые нормативные акты налагают значительные ограничения на признание лесбийских и геевских отношений, которые обычно не применяются в отношении женатых пар в аналогичных обстоятельствах; например, таковым является требование о нескольких годах прочных отношений или совместной жизни.

Право убежища: юридические основания

11. Конвенция о статусе беженцев 1951 года (Статья 1А(2)) с поправками, внесенными Протоколом 1967 года, определяет беженца как любое лицо, которое "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства.., не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений".

12. В недавнем анализе тенденций преследований по признаку пола Комиссар ООН по делам беженцев констатировал, что "в области преследования лиц в силу их гомосексуальности суды признают наказание за отступление от законов или социальных норм в качестве преследования. В ряде стран гомосексуалы могут быть подвергнуты жестоким уголовным санкциям и/или исключительному общественному порицанию и дискриминации в силу их сексуальной ориентации. Суды установили, что в случаях, когда такое наказание является необоснованным или лицо подвергается такому наказанию в силу одной из причин, упомянутых в определении [Конвенции о статусе беженцев 1951 года], такое наказание может быть приравнено к преследованию в смысле Конвенции 1951 года. Начиная с 1988 года, ряд государств предоставлял ту или иную форму гуманитарного статуса мужчинам и женщинам на основе их гомосексуальности. В некоторых государствах гомосексуалам был предоставлен статус беженцев в соответствии с Конвенцией 1951 года. В этих случаях основанием предоставления защиты было право на свободу от дискриминации, предусмотренное в большинстве международных документов о правах человека".

13. "Одним из основных вопросов, связанных с заявлениями гомосексуалов о предоставлении убежища, было определение того, является ли причиненный им ущерб, или испытываемые опасения, преследованием. В США Апелляционный комитет по делам об иммиграции (Board of Immigration Appeals) постановил, что человеку, которого государственные органы задерживали, регулярно допрашивали и подвергали ряду медицинских осмотров в связи с его гомосексуальностью, должен быть предоставлен статус беженца. В данном контексте Комитет истолковал неоднократное задержание через определенные промежутки времени, иногда по нескольку дней, в сочетании с побоями и оскорблениями, как преследование. Кроме того, Комитет принял во внимание тот факт, что в конце концов заявителю было предложено либо покинуть страну либо провести четыре года в тюрьме из-за его гомосексуальной ориентации, и заключил, что свобода заявителя находилась под угрозой и это является вполне обоснованным опасением преследования".

14. "После этих прецедентных дел Служба иммиграции и натурализации США (US Immigration and Naturalization Service) предоставила убежище нескольким гомосексуалам. Так, 18 октября 1995 года СИН предоставила убежище иранской женщине на том основании, что она подверглась бы преследованию в своей стране из-за активной деятельности по защите феминисток и лесбиянок. Учитывая, что правительство придерживается строгого толкования ислама, предписывающего смерть для лесбиянок и мужчин-геев, было вынесено заключение, что заявитель подвергнется преследованию, если ей придется вернуться в родную страну. Другие государства принимали аналогичные решения. Например, в своем решении от 30 августа 1995 года Апелляционный орган по статусу беженцев (Refugee Status Appeals Authority) Новой Зеландии предоставил статус беженца гомосексуальному мужчине, сославшись на информацию из его родной страны, в которой говорилось, что гомосексуалы или лица, заподозренные или обвиненные в гомосексуальности, должны быть наказаны с исключительной жестокостью. Было вынесено заключение, что "с неизбежностью мы должны установить, что испытываемые заявителем опасения являются страхом преследования"..."

15. "В отношении гомосексуальности имеются такие случаи, в которых сам по себе закон был признан преследованием. Суды установили, что требование соблюдения закона во избежание преследования является преследованием. В 1983 году немецкий административный суд города Висбаден отменил решение Федеральной службы беженцев, в котором говорилось, что заявитель мог бы избежать преследования в будущем путем сокрытия своей гомосексуальности от иранского правительства и спокойно жить в Иране. Принимая это решение, 'Административный суд полагал, что указание гомосексуалу, заявляющему о предоставлении убежища, на возможность избежания преследований при условии соблюдения осторожности и ведения скрытой и неприметной жизни столь же неприемлемо, как и предложение отказаться от своего вероисповедания или изменить цвет кожи'."

A. Сексуальная ориентация как основание "принадлежности к определенной социальной группе"

16. Для решения вопроса о статусе беженца на Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокола 1967 года к ней основание принадлежности к определенной социальной группе определить не просто. В соответствии с изданным Комиссаром ООН по делам беженцев Руководством по порядку и критериям решения вопроса о статусе беженца "'определенная социальная группа' обычно включает лиц аналогичного происхождения, поведения или социального статуса. Заявление об опасении преследования по этому основанию может зачастую сочетаться с заявлением об опасении преследования по другим признакам, например, по признаку расы, вероисповедания или гражданства".

17. Как объясняется в вышецитированном анализе Комиссара, "этот термин был добавлен к основаниям преследования в Конвенции 1951 года шведской делегацией на Конференции полномочных представителей со следующим комментарием:... 'опыт показал, что некоторые беженцы подверглись преследованию, потому что принадлежали к определенным социальным группам. Проект конвенции не предусматривал такого основания, поэтому его необходимо включить, чтобы охватить такие случаи'. В отличие от других терминов в определении беженца, это основание было предметом постоянных споров, судебная практика по этому вопросу различна и продолжает расти".

18. Как резюмируется в недавнем исследовании, проведенном Европейским советом по беженцам и высланным (European Council on Refugees and Exiles - ECRE), академические споры по этому вопросу могут быть сведены к трем подходам:

"a. Включительный подход - утверждает, что авторы Конвенции 1951 года намеревались включить все тех, кто не попадает ни по одному из остальных четырех оснований определения, в категорию социальной группы, выступающую таким образом в качестве "подстраховки". Этот подход призывает к "широкому, либеральному толкованию" категории социальной группы".

b. Исключительный подход - утверждает, что социальная группа сама по себе не является категорией и должна рассматриваться в сочетании с другими категориями определения. В силу этого подхода проверяются дополнительные основания получения убежища.

c. Промежуточный подход - утверждает, что категория социальной группы задумывалась как самодостаточная, но не всеобъемлющая".

19. Судебная практика показывает, что гомосексуалы признаются составляющими определенную социальную группу. В вышецитированном анализе тенденций Комиссар ссылается на дело Toboso-Alfonso. В этом деле Апелляционный комитет США по делам об иммиграции (US Board of Immigration Appeals) "опроверг решение, согласно которому социально отклоняющееся поведение - так было определено гомосексуальное поведение - не является основанием для установления существования социальной группы. Комитет подчеркнул, что преследование заявителя было вызвано не конкретным поведением, а скорее его статусом гомосексуала. Однако, Комитет подчеркнул, что признание гомосексуальности неизменной характеристикой не оспаривалось".

20. Комиссар также указал, что "немецкие власти признали, что гомосексуалы могут составлять особую социальную группу, основанную на их малочисленности и негативном статусе в обществе. Немецкий административный суд города Висбадена постановил, что ключом к определению существования определенной социальной группы будет ответ на вопрос, рассматриваются ли обществом такие люди в целом как неприемлемая группа. 'Исходя из уничижительных наименований гомосексуалов, выражаемых по их поводу предубеждений и унижающего обращения, которому они подвергаются в Иране и многих других обществах, суд заключил, что гомосексуалы составляют определенную социальную группу по Женевской конвенции'".

21. В 1993 году Верховный суд Канады при рассмотрении дела Canada (Attorney General) v. Ward установил, что "лица, опасающиеся преследования по таким признакам, как пол, язык или сексуальная ориентация" могут составлять определенную социальную группу, характеризующуюся "врожденными или неизменными качествами", для целей Конвенции 1951 года.

22. В 1999 году в Великобритании по делу Islam (A.P.) v. Secretary of State for the Home Department, Regina v. Immigration Appeal Tribunal and Another Ex Parte Shah (A.P.) Палата лордов постановила, что гомосексуалы, преследуемые по признаку своей сексуальной ориентации, могут составлять определенную социальную группу для целей Конвенции 1951 года.

23. Наконец, уместно будет отметить, что во Франции в 1998 году был признан беженцем транссексуал из Алжира. Комиссия по делам беженцев (Commission des recours des rйfugiйs) заключила, что транссексуалы в силу общих характеристик, отличных от других людей, могут подвергаться преследованиям в Алжире и в таком качестве составляют определенную социальную группу для целей определения беженца.

24. Согласно вышеупомянутому исследованию Европейского совета по беженцам и высланным (ECRE) "по состоянию на 1996 год во всем мире было примерно 700 дел беженцев, находящихся в рассмотрении или по которым решение уже было вынесено, связанных с предоставлением статуса беженца по Конвенции на основании сексуальной ориентации заявителя, либо по основанию "принадлежности к определенной группе", либо по "политическим убеждениям", либо по их сочетанию. Некоторые обращающиеся за статусом беженца по Конвенции на основании сексуальной ориентации подают заявление по категории политических убеждений, хотя многие гомосексуалы не считают свою сексуальную ориентацию политической... Некоторые ученые считают возможным подачу заявления по категории вероисповедания в тех случаях, когда гомосексуальность вступает в конфликт с общепринятой религиозной доктриной, к соблюдению которой принуждает государство и частные лица. Пока неизвестно ни одного заявления, поданного по этой категории".

"Заявления о предоставлении статуса беженца на основании сексуальной ориентации по категории социальной группы появились в начале 1980-х и по-прежнему представляют малую часть от общего числа заявлений по категории "принадлежности к определенной социальной группе" в целом".

25. "Всё большее количество гомосексуалов получает убежище по гуманитарным соображениям вместо предоставляемого Конвенцией статуса".

26. "Хотя женщины составляют подавляющее большинство беженцев во всем мире, заявления о предоставлении убежища на основании сексуальной ориентации от женщин и предоставление статуса беженца женщинам на основании их сексуальной ориентации практически отсутствуют. Большинство заявлений на основании сексуальной ориентации было сделано заявителями-мужчинами".

"Вопросы, связанные с определением сексуальной ориентации как категории социальной группы, подчеркнули важность таких проблем беженцев, как опасение преследования ВИЧ-положительных лиц".

27. "Непризнание государствами гомосексуальных браков означало полное отсутствие заявлений о предоставлении убежища, основанных на требовании воссоединения семьи, от геевских и лесбийских пар".

B. Уголовное наказание гомосексуалов как вполне обоснованное опасение преследования

28. Примерно в 40 странах мира однополые отношения, как между мужчинами, так и между женщинами, остаются незаконными, и еще примерно 40 стран запрещают однополые отношения только между мужчинами. Как минимум, в восьми странах высшей мерой наказания является смерть.

29. Вышеупомянутое исследование ECRE указывает, что "зачастую гомосексуалы подвергаются уголовным наказаниям в своих странах. Наказание варьируется от тюремного заключения (в Румынии - от одного года до пяти лет за акт, совершенный по взаимному согласию и в частной обстановке) и принудительного медицинского лечения (например, в России) до смертной казни (забивание камнями в Иране)".

30. Ряд наблюдателей считает едва ли приемлемым приравнивать уголовное наказание к преследованию. Однако, было решено, что такое приравнивание может иметь место, если нарушенный закон противоречит международным стандартам прав человека; этот подход полностью согласуется с принципами Совета Европы.

31. В этой связи Руководство Комиссара ООН по делам беженцев отмечает (абзацы 59 и 60):

32. "Чтобы определить, можно ли считать уголовное наказание преследованием, необходимо обратиться к закону соответствующей страны, поскольку такой закон может не соответствовать общепринятым стандартам прав человека. Однако, гораздо чаще дискриминация вызвана не законом, а его применением..."

33. "В таких случаях, из-за очевидной сложности оценки законов другой страны, национальные органы часто могут принимать решения, применяя собственное национальное законодательство в качестве мерила. Кроме того, может быть полезным обращение к принципам, изложенным в различных международных документах по правам человека, в частности, к Международным конвенциям по правам человека, которые содержат обязательства договаривающихся государств и которые приняты многими государствами, являющимися также сторонами Конвенции [о статусе беженцев] 1951 года".

34. В этом контексте, например, Европейский суд по правам человека постановил в деле Dudgeon v the United Kingdom, что запрет на частные гомосексуальные отношения между взрослыми мужчинами, способными выразить свое согласие, не является необходимым в демократическом обществе для защиты морали, публичного порядка либо прав других лиц. Тем не менее, у государств есть определенные пределы усмотрения для установления регулирования сексуального поведения, кроме полного запрета, в свете местных особенностей.

35. В дальнейшем было установлено, что законы, запрещающие гомосексуальные акты в частной обстановке, нарушают право на частную жизнь, предусмотренное статьей 8 Европейской конвенции по правам человека [Dudgeon v. the United Kingdom; Norris v. Ireland; Modinos v. Cyprus] и статьи 17 Международного пакта о гражданских и политических правах [Toonen v. Australia].

36. Также утверждается, что уголовное наказание должно быть приравнено к преследованию, если уголовное преследование является просто предлогом "и сопровождается чрезмерным наказанием либо назначается в несправедливом или произвольном порядке".

C. Проблема доказывания

37. Как указывает вышецитированное исследование ECRE, "гомосексуалы сталкиваются с дополнительным бременем при установлении правдивости их заявлений, подтверждении их опасения преследования и предоставлении доказательственной информации. Зачастую они не могут предоставить достаточную документацию для подтверждения своих заявлений о преследовании". В Великобритании, например, "беженцу пришлось подвергнуться исследованию анального отверстия врачом для того, чтобы судья определил, действительно ли заявитель является гомосексуалом. Отсутствие документации о преследованиях гомосексуалов у основных правозащитных групп и общее недоверие судов к информации геевских и лесбийских организаций относительно усложняет предоставление надежных доказательств преследований гомосексуалами. Бесплатная правовая помощь также отсутствует. Тот факт, что системы вынесения решений зачастую предоставляют определенные пределы усмотрения, означает, что предубеждения в отношении политически или социально непопулярных групп могут повлиять на решение".

Практика предоставления убежища в государствах-членах Совета Европы

38. В государствах-членах Совета Европы практика предоставления убежища мужчинам-геям и лесбиянкам сильно разнится, судя по ответам на вопросник Докладчика, разосланный соответствующим международным и неправительственным организациям в большинстве государств-членов.

39. Из полученных ответов видно, что некоторые государства-члены предоставляли убежище геям и лесбиянкам из других государств-членов, например, из Румынии и России, на основании преследования. Хотя такие решения заслуживают всяческой похвалы, состояние дел является весьма не удовлетворительным. Государства-члены Совета Европы должны гармонизировать свою политику по таким вопросам прав человека, как статус и рассмотрение заявлений гомосексуалов, в соответствии с "наилучшим результатом".

Иммиграция

40. Как и в случае с предоставлением убежища, иммиграционная политика и практика государств-членов сильно разнятся в отношении иммиграционного статуса геев и лесбиянок. Юридическое основание иммиграционных прав партнеров обычно обосновывается ссылкой на статью 8 Европейской конвенции по правам человека. Однако, это привязка к определению семьи. Однополые партнерства не признаются или подвергаются дискриминации во многих государствах-членах.

41. Для устранения этих форм дискриминации необходимы специальные положения в иммиграционном праве каждого государства-члена о признании однополых партнерств и юридическое признание однополых партнерств в Европе. Поскольку для обеспечения должной свободы передвижения однополые партнеры должны признаваться членами семьи как в национальном, так и в международном праве.

42. В большинстве государств-участников иммиграция по основанию воссоединения семьи возможна только для законно женатых гетеросексуальных пар. Некоторые государства-члены приняли более ограничительную трактовку отношений для мигрантов, чем для собственных граждан. Это чрезвычайно дискриминационная практика.

43. Однако, в последнее время в области признания прав на жительство би-национальных пар в ряде государств-членов были положительные изменения. Законы о зарегистрированном партнерстве Дании, Исландии, Нидерландов, Норвегии и Швеции позволяют би-национальным парам (где один из партнеров является гражданином страны) пользоваться теми же правами жительства, что и женатым парам. Во многих из этих стран также есть отдельные положения, позволяющие би-национальным парам в стабильном однополом союзе, который не является зарегистрированным партнерством, получить право жительство для иностранного партнера.

44. В Нидерландах иностранный партнер гражданина Европейского союза, проживающего в стране, либо иностранного гражданина, получившего статус беженца, может проживать в Нидерландах. В Швеции поправка, вступающая в силу 1 марта 2000 года, предусматривает, что нешведские однополые пары, которые прожили в Швеции не менее двух лет, смогут регистрировать свою союзы по закону о зарегистрированном партнерстве.

45. Некоторые другие государства-члены также предусматривают возможность совместной жизни для би-национальных пар. В Финляндии иммиграционные чиновники не проводят разграничения между гетеро- и гомосексуальными парами. Такие пары должны доказать, что они жили вместе не менее года, чтобы получить вид на жительство. В Великобритании однополые пары должны доказать, что они жили вместе два года, а в Бельгии бессрочный вид на жительство выдается только после трех лет и шести месяцев совместной жизни.

46. Некоторые сдвиги имели место и в Германии. В 1996 году Федеральный административный суд в Берлине постановил, что иммиграционные чиновники имеют определенные пределы усмотрения при выдаче видов на жительство, в том же году Высший административный суд в Мюнстере постановил, что Европейская конвенция о правах человека подразумевает право иностранного партнера в би-национальной однополой паре, имеющей продолжительные отношения, на получение вида на жительство. Однако, несмотря на эти изменения, получение видов на жительство би-национальными парами остается весьма ограниченным, немногие пары соответствуют требованиям, и иностранный партнер, даже после получения вида на жительство, не имеет права на работу.

Выводы

47. Сегодняшнее неудовлетворительное положение может быть исправлено обеспечением признания преследования по признаку гомосексуальности в качестве основания для предоставления убежища. Следующим этапом следует признать, что лесбийские и геевские союзы должны рассматриваться наравне с гетеросексуальными союзами на уровне законодательства и социальной политики в области иммиграции. Совет министров должен выработать конкретные процедуры, а сотрудники бюро иммиграции - пройти соответствующее обучение.

48. Государства-члены должны пересмотреть свою политику в отношении предоставления убежища и иммиграции гомосексуалов; гармонизация соответствующего законодательства и политики государств-членов Совета Европы должна быть ускорена.

49. Неправительственные организации, защищающие права гомосексуалов, должны получать поддержку и поощрение.

Комитет по докладу: Комитет по миграции, беженцам и демографии.

Бюджетные затраты Ассамблеи: нет.

Ссылка: Документ 7864 и Ссылка № 2209 от 22.09.97

Проект рекомендации единогласно одобрен комитетом 19 ноября 1999 года

Члены комитета: Mr Dнaz de Mera (Председатель) (замещает: Fernandez Aguilar), Mr Iwinski, (Вице-председатель), Mrs Aguiar, MM. Akselsen, Amoruso (замещает: Olivo), Mrs Arnold, MM. Atkinson (замещает: Hancock), Aushev, Mrs Bjornemalm, MM. Bogomolov, Bosch, Brancati (замещает: Brunetti), Branger, Mrs Busic, MM. Chiliman, Chitaia, Christodoulides, Chyzh, Cilevics, Connor, Debarge, Mrs Dumont, Mr Einarsson, Mrs Err, Mrs Fehr, MM. Filimonov, Frimannsdottir, Ghiletchi, Hrebenciuc (замещает: Paslaru), Ivanov, Jakic, Lord Judd, Mrs Karlsson, MM. Koulouris (замещает: Mrs Katseli), Kozlowski, Laakso, Lauricella, Liapis, Luis, Mrs Markovska, MM. Mateju, Melo, Minkov, Moreels, Mularoni, Mutman, Ouzky, Pullicino Orlando, Rakhansky, Mrs Rastauskiene, Mrs Roth, MM. von Schmude, Szinyei, Tabajdi, Tahir, Telek, Thonnes, Tkac, Vanoost, Verhagen, Mrs Vermot-Mangold, Mr Wray (замещает: Lord Ponsonby), Mrs Zwerver, N..... (замещает: Mrs Guirado, Вице-председатель).

N.B. Курсивом выделены фамилии членов комитета, присутствовавших на заседании.

Секретари комитета: Mr Newman, Mrs Nachilo, Mr Adelsbach.